Partenariato Pubblico Privato e Project Finance

(a cura di Marco Nicolai e Walter Tortorella)

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Dopo il successo ottenuto dalla prima edizione, Marco Nicolai e Walter Tortorella – componenti del Comitato Tecnico Scientifico di ISPRO – hanno curato e dato alle stampe una nuova pubblicazione dedicata al Partenariato Pubblico Privato (PPP) e Project Finance (Maggioli Editore, aprile 2016). Una edizione aggiornata rispetto alla versione precedente che raccoglie e coordina gli interventi normativi e regolamentari che hanno inciso sul piano giuridico, contabile ed economico-finanziario dell’istituto. Il rinnovato scenario in cui è contestualizzata l’analisi, pur tenendo conto della manovra finanziaria di natura espansiva approvata per l’anno in corso, non muta l’evidente urgenza di un cambio di paradigma nel finanziamento degli investimenti pubblici.

Si riportano alcuni passaggi della presentazione del volume, curata dagli autori stessi:

“La crisi economico-finanziaria, avviatasi nel 2008, e il lungo periodo di recessione hanno inevitabilmente generato gravi effetti sui conti pubblici dei Paesi ad economia avanzata, nei quali le conseguenze della crisi sulla spesa pubblica si sono sommate ai costi sostenuti per i molteplici tentativi di sostegno all’economia.

Nel nostro Paese la crisi ha peraltro aggravato una congiuntura economica particolarmente complicata a causa del forte indebitamento pubblico, generando, con la necessità di un contenimento della spesa, un calo degli investimenti pubblici in infrastrutture e servizi.

Permane la consapevolezza che il futuro del nostro Paese, così come quello di molti dei Paesi economicamente più avanzati, sia indissolubilmente legato alla capacità di favorire la crescita proprio attraverso la promozione di investimenti strategici in infrastrutture e servizi di pubblica utilità. Risulta impensabile immaginare una concreta inversione di tendenza in assenza di investimenti che possano creare sviluppo a lungo termine attraverso la realizzazione di nuove infrastrutture o l’adeguamento tecnologico di quelle esistenti. Nel settore infrastrutturale, l’Italia soffre di un pesante ritardo accumulato negli anni, ma è proprio il gap negativo che, se da un lato si presta a scenari preoccupanti, costituisce al contempo un terreno fertile affrontando il quale è possibile rilanciare la qualità e l’efficienza del nostro sistema economico. Tale consapevolezza ha orientato alcune scelte della manovra finanziaria 2016: prima tra tutte il superamento del Patto di Stabilità interno che dovrebbe consentire, finalmente, agli enti territoriali di liberare e spendere le risorse che hanno a disposizione. In tale modo, pur rispettando una condizione di bilancio in equilibrio si dovrebbe ottenere l’effetto di rilanciare le operazioni di investimento a livello locale. Sono presenti inoltre delle misure volte ad accelerare la spendibilità delle risorse destinate agli investimenti cofinanziati con le istituzioni europee, intervenendo sia sulla chiusura del ciclo di programmazione 2007-2013 che sul nuovo ciclo 2014-2020. Umo specifico intervento riguarda poi il ruolo della Cassa Depositi e Prestiti, ai fini dei progetti ricompresi nel Fondo Europeo per gli Investimenti Strategici (FEIS), il principale veicolo di mobilitazione di risorse aggiuntive per gli investimenti previsto dal Piano Juncker.

Tali scelte vanno accompagnate da un ripensamento dei consueti strumenti di investimento, favorendo l’introduzione, a livello normativo, e la diffusione, nella prassi, dei diversi strumenti di Partenariato Pubblico Privato (PPP) e del project financing, considerati una valida alternativa in grado di coniugare gli interessi e le risorse pubbliche e private, al fine di superare l’ostacolo dei vincoli di spesa e del rischio indebitamento. Tali strumenti, sebbene non nuovi per l’economia nazionale, presentano, ad oggi un potenziale ancora ampiamente inespresso in termini di efficacia e programmazione, soprattutto con riferimento a progetti di sviluppo locale.

Sulla base di tali premesse il volume si propone quale veicolo di conoscenza e approfondimento delle caratteristiche e delle potenzialità del PPP in rapporto alle peculiarità del contesto economico in cui operatori pubblici e privati si trovano ad operare.

Il Primo capitolo fornisce un’analisi della dinamica degli investimenti fissi lordi nel nostro Paese. L’Italia oltre ad essere in ritardo rispetto ai suoi più diretti competitor europei, soffre anche di un grave divario interno a livello territoriale. Gli spiragli offerti dalla Legge di Stabilità per il 2016, di cui il capitolo contiene un’ampia riflessione, sono importanti ma richiedono l’emersione di nuovi modelli che facciano leva su una collaborazione più strategica tra pubblico e privato, idonei a creare valore per entrambi.

Il Secondo capitolo definisce le caratteristiche fondamentali degli istituti di PPP e del project financing ed effettua un’approfondita ricognizione dell’evoluzione della disciplina normativa a livello comunitario e nazionale degli istituti partenariali; nel Terzo capitolo si osserva la diffusione dell’applicazione di essi sul mercato nazionale.

Nel Quarto capitolo si affronta la necessità di utilizzare metodiche valutative ad hoc per individuare e quantificare il valore aggiunto creato da ogni singola operazione in PPP, affinché tali strumenti possano realmente rappresentare un volano importante per il superamento della crisi economica.

Obiettivo del Quinto capitolo è un inquadramento generale di quelli che sono i principi comunitari e nazionali in tema di trattamento contabile dei Partenariati Pubblico Privati, con una focalizzazione sul tema dei rischi connessi ai PPP, tema oggetto di una specifica determina dell’ANAC e variabile da cui dipende direttamente la contabilizzazione delle operazioni di partnership.

Nel Sesto capitolo si individuano concrete modalità di applicazione degli istituti che più enfatizzano l’iniziativa privata nella progettazione, realizzazione, gestione e nel finanziamento di infrastrutture e servizi pubblici al fine di favorirne il più efficace ed ampio utilizzo.

Infine, l’ultimo capitolo, il Settimo, analizza la più recente giurisprudenza amministrativa nazionale e i contributi dottrinali di maggiore interesse attinenti il tema del Partenariato Pubblico Privato e, più nello specifico, del project financing, al fine di individuare le criticità più significative che possono sorgere nell’ambito delle forme di cooperazione tra pubblico e privato.

Il PPP non può essere considerati come una soluzione semplice ad un problema grave e strutturale, ma può rappresentare una valida opportunità di mediazione tra le istanza pubbliche e quelle private al fine di rispondere alla domanda di nuove infrastrutture, elementi vitali per accelerare la crescita e la modernizzazione dei Paesi europei e dell’Italia in primis.”